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財政基本法動議立法 現央地權責劃分被指過於隨意



杜濤

兩年前啟動的新一輪財稅改革已行至車貸款率利最低銀行信貸年息中途,現在立法者們的分歧聚焦在中央和地方收入劃分的問題上。

經濟觀察報獲悉,原定用來解決央地財政收入關系的《財政轉移支付條例》,其修訂工作已經暫時擱置,主導財稅改革的相關部門希望轉而啟動“政府間財政關系”的立法工作。

在中國法律體系序列中,《財政轉移支付條例》是一項國務院條例,而“政府間財政關系法”又稱財政基本法之一,是上述條例的上位法。由於條例更偏向實際操作層面,內容相對簡單,外界認為推出的阻力會更小,相應的立法速度也會快一些。

退而求其次顯然不是已啟動兩年的財稅改革最優的選擇。“現在財政部更加傾向於展開‘政府間財政關系’立法,並且已經與全國人大財經委就這件事進行過有效的溝通。”相關財稅人士告訴經濟觀察報,但在立法計劃上,“政府間財政關系法”由於更復雜,其立法計劃可能會被延後到2020年。

中國政法大學[微博]財稅法研究中心主任施正文表示,在此前修改的《立法法》對稅收法定原則做出瞭新的更為明確的表述後,包括政府間財政關系法在內的財政基本法立法工作,開始受到主管部門的重視。“現在有很多財稅方面的法律,的確需要一部統領性的財政基本法,為其他法律的制定和執行奠定基礎。”施正文說。不過他認為,未來操作的途徑可能國務院或者財政部先制定一個“政府間財政關系指導意見”,而不是倉促立法。

擱置

施正文最近正在做一項關於中國財政法律體系的課題研究。

在他看來,政府間財政關系法就是財政基本法要解決的問題,要解決財權、事權之間的劃分問題。而這正是目前出現的各種央地財政問題以及地方政府性債務高企的原因之一。“中國需要一部財政的基本法,政府間財政關系法正是按照現行分稅制,來規定中央和省一級的財政關系,以及省級以下財政關系,因此主要內容會涉及到財政的基本職能。”

這些基本職能包括:中央和地方之間的財政關系劃分、國務院財政部門和地方財政部門的職責權限、財政收入和支出的形式、重要的財政收支制度、政府間轉移支付、財政決策機制以及監督機制等。可見,《財政轉移支付條例》的修改僅僅是這部包羅萬象的財政基本法的一個細枝末節。

可是,為什麼主導財稅改革的相關部門會擱置條例、轉而尋求制定基本法呢?相關財稅人士告訴經濟觀察報,“財政轉移支付條例”現在來看不太適合財稅改革的推動,特別是財稅改革的第三步,明確中央和地方的事權、財權。而政府間財政關系法,則能更好的適應現在和未來財稅改革面臨的問題,比如各級財政體制的、事權與支出責任的問題等。

事實上,十屆全國人大常委會原本是將轉移支付作為一項立法規劃,並確定由全國人大常委會預工委負責組織起草。財政部也在2007年11月建議繼續將《財政轉移支付法》列入十一屆全國人大常委會立法工作規劃。

但是全國人大常委會考慮到,當時政府間事權劃分還不夠明確,財政管理體制改革特別是省以下體制改革不到位、不平衡等因素,制定《財政轉移支付法》的時機和條件還不夠成熟,沒有將其列入十一屆全國人大常委會立法工作規劃。

“因此確定由國務院修訂《財政轉移支付暫行管理辦法》,並上升為條例,這件事在2008年和2009年兩次列入國務院的立法計劃。”上述相關人士告訴經濟觀察報。

2014年乃至2015年,財政部都是一直在準備修訂《財政轉移支付條例》。但現在,出於財稅改革進一步深化推進等原因,轉移支付條例的修訂被擱置,政府間財政關系法進入瞭財稅部門的考慮范圍。

中國式“轉移支付”

轉移支付是中國特色的財政制度安排。

按照財政部的解釋,分為一般轉移支付和專項轉移支付。一般轉移支付以均衡性轉移支付為主,也就是為瞭平衡各地收入差距,專項轉移支付是規定用途使用,最直接的代表就是“跑步錢進”。

作為財稅改革的重要一環,相關部門早已就轉移支付改革形成具體措施,目的就在於從嚴控制專項轉移支付項目,逐步取消競爭性領域專項轉移支付,以杜絕“跑部錢進”的亂象。以2014年為例,當年中央對地方專項轉移支付占整體轉移支付比例41.8%,衍生出很多弊端,其中就包括國務院總理李克強經常提及的“存量資金”趴在賬上打呼嚕的問題。

中央財經大學財經研究院院長王雍君曾表示,轉移支付改革是新一輪財稅體制改革的重中之重,這一步棋走好瞭,全局就活瞭。他說,“轉移支付的改革,直接涉及到中央和地方的財政關系的調整,本質就是調整部門和地方的財政決策權,目前的專項資金規模過大,類別過細,管理過於分散,在很大程度代替瞭地方政府的自主決策”。

因此,全國人大對財政轉移支付的立法——後來轉變為國務院相關條例的立法,很早就被提上瞭日程。

財政轉移支付條例的修訂,實際上僅僅屬於財政支出制度方面的改革,主要是規范一般轉移支付資金的分配標準、方法,專項轉移支付項目的設立、評估和推出機制以及專項轉移支付資金的分配標準方法。在整個財稅改革的大框架中,這樣的改信貸台中石岡信貸房貸雲林水林房貸革顯然視角相對狹窄,能解決的問題也不夠全面。

而施正文認為,一部財政基本法其內容核心應該是解決政府間財政關系,觸及到瞭財政體制的根本,也就是中央和地方之間事權、財權劃分的問題。

“在德國和法國等歐洲國傢,財政基本法又叫財政法或者地方財政法,中國臺灣則叫財政收支法,核心都一樣,處理政府間的財政關系。”施正文說。

而在地方財稅人士看來,政府間財政關系法相對於轉移支付條例,包含的范圍更大。它首先是把政府間財政關系確定,之後再確定轉移支付的管理、分配關系等,比如每年的分配規模是財政部、國務院定,還是全國人大來定,轉移支付的數據怎麼計算,各種因素公式是否客觀真實等。

一個簡單的例子能說明兩者的不同,比如現行轉移支付使用的人口指標,主要指的是戶籍人數,而未來可能需要用常駐人數,來衡量公共服務的支出應該在什麼水平。這顯然涉及到社會公平。

因此,“政府間財政關系法”又被看做是同《預算法》同等重要的現代財政法律體系的兩大支柱之一,是財政基本法的重要一環。“政府間財政關系主要解決上下級責權的劃分問題。盡管在收入方面,中央和地方之間有規則,但是規則沒有上升到法律方面,特別是共享稅的劃分,基本是國務院一個文件就定瞭。”上海財經大學公共經濟管理學院稅收系主任朱為群表示,這顯然是過於隨意瞭。

新聞來源http://finance.sina.com.cn/china/20151031/230723642867.shtml

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